Na reunião da Comissão de Assuntos Econômicos (CAE) do Senado Federal, realizada no dia 25 de novembro, o presidente do Banco Central (BCB), Gabriel Galípolo, pediu ajuda aos senadores integrantes da Comissão para aprovar a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) que se encontra na Casa (PEC nº 65) e que daria autonomia financeira ao BCB. Tal pedido decorre da necessidade de recursos financeiros, orçamentários e humanos para o Banco Central. A Instituição ficou 10 anos sem o ingresso de servidores, observando grande número de aposentadorias. Concomitantemente, nesse período, além do desenvolvimento do PIX, o sistema financeiro cresceu em complexidade, principalmente em função dos novos modelos de negócio baseados em tecnologia intensiva, e em número de instituições.
A PEC nº 65 concede autonomia financeira ao BCB e o transforma em uma empresa pública de direito privado. Essa alteração no regime jurídico do Banco dificulta o pleno exercício do poder de polícia, pedra fundamental para o exercício da supervisão, e juntamente com a transposição dos seus servidores do Regime Jurídico Único (RJU) para a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), que fragiliza a estabilidade prevista na Constituição Federal de 1988 (CF), cria novos problemas na gestão do BCB.
Mas qual o significado de autonomia e qual sua importância para os bancos centrais? As ações dos bancos centrais possuem, em geral, objetivos de médio e longo prazo, e por isso não podem estar sujeitas às demandas de agentes políticos em busca de efeitos imediatos à custa dos resultados futuros permanentes. Autonomia significa a capacidade de tomar decisões de política monetária independentemente da interferência de agentes externos, sejam eles governamentais ou de mercado. Significa ouvir o governo e o mercado sem ser subordinado a nenhum deles. Implica também na liberdade para definir quais instrumentos serão utilizados para atingir seus objetivos e metas. Mais importante ainda, significa a capacidade de manter suas decisões apesar das diversas influências e pressões a que está sujeito, assegurando maior estabilidade econômica e credibilidade.
Para garantir a plena eficácia, e à despeito da diversidade de arranjos institucionais adotados em cada jurisdição, a autonomia para um banco central deve englobar, no mínimo, os seguintes aspectos: (i) objetivos definidos em lei; (ii) proibição (ou limitação) de financiamento ao Tesouro Nacional; (iii) autonomia operacional; e (iv) autonomia orçamentária e financeira..
O atual nível de autonomia do BCB já engloba os três primeiros aspectos, obtidos num processo de evolução legislativa desde a Constituição de 1988. Quanto ao último aspecto, é necessário delimitar o significado de autonomia orçamentária e financeira. No contexto de autonomia de bancos centrais, esse aspecto engloba o poder de definir seu próprio orçamento, a possibilidade de definir seu padrão contábil e regras claras para a constituição de reservas e distribuição de resultados, de forma a impedir que terceiros influenciem sua atuação, direta ou indiretamente, por meio da restrição orçamentária.
A autonomia operacional do BCB é resultado da existência de mandato para sua diretoria e da estabilidade de seu corpo funcional. O rompimento de um desses elos irá fragilizar a atuação do Banco Central que é eminentemente técnica. Mandato e estabilidade são os pilares da autonomia operacional. Essa é a razão pela qual não faz sentido a alteração do atual regime jurídico dos servidores do BCB.
Bancos Centrais são instituições únicas. E isso pode ser resumido em uma de suas principais funções, que é o poder de emitir moeda. Essa capacidade altera por completo sua relação com todos os integrantes do sistema econômico e com o Estado, seu controlador em última instância, e no caso brasileiro leva a uma estrutura orçamentária dual.
As despesas do BCB transitam em dois orçamentos diferentes. No Orçamento Geral da União (OGU) são reconhecidas as despesas de pessoal, de custeio administrativo e de investimentos. Já no Orçamento de Operações de Autoridade Monetária (OAM) são reconhecidas as receitas e as despesas decorrentes das operações de política monetária e cambial, bem como as despesas de custeio operacional delas decorrentes. Por exemplo, o BCB pode utilizar o OAM na manutenção dos caminhões utilizados no transporte de numerário (despesa de custeio operacional), mas não pode adquirir um novo caminhão (investimento, que deve cursar no OGU).
Assim, uma proposta concreta para alcançar a completa autonomia do BCB deveria contemplar:
- o OAM reconhecido formalmente na CF, considerando todas as receitas e despesas do BCB, levando ao fim da dualidade orçamentária entre OAM e OGU;
- a previsão de aprovação do OAM pelo Conselho Monetário Nacional (CMN), passando o BCB a arcar com a totalidade de suas despesas com as receitas geradas por suas operações financeiras e operacionais, não utilizando mais os recursos do Tesouro Nacional;
- criação de taxa de fiscalização, de forma a compartilhar o custo de supervisão para seu maior beneficiário, que é o sistema financeiro;
- competência para o Presidente do BCB decidir sobre concursos e provimento de cargos;
- competência para o Presidente do BCB propor, diretamente ao Presidente da República, mudanças na estrutura remuneratória e na política de pessoal, incluindo a necessária exigência de nível superior como critério para o ingresso no cargo de Técnico; e
- estabelecimento de estrutura remuneratória que valorize os servidores do BCB, prevendo a equiparação com os servidores das demais carreiras típicas de Estado.
O Banco Central integra o núcleo de carreiras típicas de Estado que, juntamente com a Receita Federal do Brasil (RFB) e a Polícia Federal (PF), tem como uma das suas funções o combate aos crimes financeiros. Nesse sentido, a autonomia administrativa para a recomposição de seus quadros, bem como a melhoria da remuneração de seus servidores, é fundamental para que essas instituições se modernizem e se mantenham com estruturas adequadas para enfrentar de igual para igual o crime organizado e, assim, salvaguardar os recursos públicos que são desviados nessas fraudes.
A RFB estabeleceu, nos últimos anos, sistemática de remuneração para seus servidores baseada na produtividade institucional, proposta semelhante àquela que o Ministro Lewandowski está apresentando para a PF. Assim, é fundamental que o BCB estabeleça estrutura similar para seus servidores, criando equivalência entre carreiras que possuem atuação complementar, possibilitando a atração e retenção em seus quadros de talentos, evitando, dessa forma, a “canibalização” entre elas.
Importante ressaltar que a autonomia do BCB não é um fim em si mesma e não significa independência completa, uma vez que não é razoável imaginar um banco central que atue sem qualquer limitação e controle. O reforço dos mecanismos de transparência e de governança deve ser a contrapartida essencial dessa autonomia, de forma a permitir a supervisão da sociedade sobre a forma como o BCB cumpre o seu mandato e emprega seus recursos. Para tanto, devem ser incluídos na mesma legislação os mecanismos de prestação de contas e de controle externo:
- Prestação de Contas ao Congresso Nacional, por meio de apresentação, às comissões temáticas pertinentes, da avaliação do cumprimento dos objetivos e metas das políticas monetária, creditícia e cambial, evidenciando o impacto e o custo fiscal de suas operações e os resultados demonstrados nos balanços; e
- Fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do BCB, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, exercida pelo Congresso Nacional, por intermédio do Tribunal de Contas da União (TCU).
Por fim, a autonomia orçamentária e financeira conferiria as condições necessárias ao pleno exercício da autonomia técnico e operacional do BCB, e essa plena autonomia traria ganhos de credibilidade à Autoridade Monetária, pelo afastamento das pressões externas sobre suas atividades, venham elas de agentes econômicos ou de entes políticos.
*Marisa Minzoni é auditora aposentada do Banco Central
**Rodrigo Monteiro é auditor do Banco Central
***Este artigo não reflete, necessariamente, a opinião da Fórum
